INTRODUÇÃO

O rápido avanço das tecnologias de informação e comunicação (TICs), dos dispositivos móveis e a proliferação de aplicações digitais para os mais diversos fins, vem impondo uma mudança significativa na maneira de a sociedade se organizar. Da mesma forma, as TICs vem transformando as maneiras pelas quais a sociedade interage com o governo. Mais agilidade, transparência e a criação de mecanismos mais ágeis de participação e controle social são algumas das pressões recebidas pelos governos de todo o mundo atualmente.

A agilidade com que o mercado entrega soluções de TI, cada vez mais acessíveis e fáceis de usar, não é encontrada no governo, que não consegue acompanhar o ritmo de evolução das tecnologias e metodologias de desenvolvimento. O resultado são serviços que demoram para ser desenvolvidos, custam caro, e não atendem adequadamente as demandas dos cidadãos.

Esta pesquisa investiga o estado atual da gestão de TI na administração pública federal brasileira, com foco no desenvolvimento de serviços digitais, e confrontá-la com as melhores práticas de inovação de TI do mercado e com algumas experiências de governos internacionais. O objetivo é identificar os principais gargalos e desafios encontrados pelos gestores de TI no desenvolvimento desses serviços.

Faremos isso a partir da análise das melhores práticas adotadas pelo mercado de TI, em especial as chamadas “startups enxutas” (lean startups), e de como essas práticas foram adotadas pelos governos estadunidense e britânico. A partir desses estudos proporemos nosso próprio quadro de melhores práticas para o desenvolvimento de serviços digitais e o utilizaremos como referência para avaliar o estado atual das práticas no governo brasileiro em dois estudos de caso.

Em seguida passaremos a investigar quais são as dificuldades encontradas pelos gestores para adotar essas práticas, em primeiro lugar olhando para o contexto geral da TI no governo, sua história, normas e legislações, e, em segundo lugar, fazendo dois estudos de caso com vistas a conhecer as dificuldades concretas enfrentadas pelos gestores no dia a dia. A partir dessas análises elaboramos uma síntese de quais foram os principais desafios identificados no desenvolvimento de serviços digitais e procuraremos apontar possíveis caminhos para enfrentá-los.

Em um momento em que o governo federal acaba de instituir uma Política de Governança Digital1, que substitui os comitês técnico e executivo de governo eletrônico, esta pesquisa se mostra relevante para contribuir no processo de reflexão sobre as mudanças necessárias na gestão de TI para a administração pública. Ao mesmo tempo, em um contexto em que as tecnologias digitais se mostram cada vez mais estratégicas para todas as áreas, o que leva cada vez mais gestores sem experiência em TI a desenvolverem e gerenciarem projetos de tecnologia, esta pesquisa pretende servir de referência para gestores não especialistas compreenderem melhor os processos e dinâmicas envolvidos no desenvolvimento de serviços digitais.

Iniciaremos esta pesquisa definindo nosso entendimento sobre serviços digitais e apresentando alguns conceitos que servirão de base para toda a investigação. Analisaremos as novas práticas colaborativas impulsionadas pela popularização das redes digiais e como elas transformaram a maneira que software e serviços digitais são desenvolvidos. Fazendo um recorte mais específico para o tema de pesquisa, será analisado como o movimento de software livre e softwares de código aberto (open source software) influenciam e viabilizam a onda de inovação tecnológica que vemos atualmente, e como isso vem inspirando novos modelos de gestão em TI. Ao mesmo tempo serão discutidos aspectos técnicos e políticos da preferência pela adoção de software livre na gestão pública e apresentados os conceitos de transparência, de dados abertos e de governo como plataforma.

No segundo capítulo analisaremos as experiências que servirão de referência para a pesquisa. Em primeiro lugar, lançaremos o olhar sobre as práticas propostas pelo movimento das “startups enxutas” (lean startups) e seu modelo de desenvolvimento iterativo, a partir, principalmente, de um dos principais autores que apresentam o tema, Eric Ries (2012). Em seguida conheceremos, a partir da análise da documentação oficial e de pesquisa de materiais relacionados, as experiências dos governos britânicos e estadunidenses, que são fortemente influenciados pelo modelo “lean”. Para cada uma dessas experiências apresentaremos os quadros sintéticos das melhores práticas adotadas por elas. Para poder comparar essas experiências com a realidade brasileira, faremos algumas ponderações em relação aos diferentes contextos, com o intuito de conseguir extrair delas aquilo que é essencial e que poderia e deveria ser aplicado aqui no Brasil. A partir dessas ponderações e da comparação desses quadros, apresentaremos a proposta de um quadro próprio de melhores práticas que servirá de referência para analisarmos o desenvolvimento de serviços digitais no país.

No terceiro capítulo voltaremos nossa atenção a realidade brasileira e passaremos a investigar quais são as dificuldades encontradas pelos gestores na adoção das melhores práticas destacadas. Para termos uma melhor perspectiva do contexto histórico que culminou nos atuais arranjos de gestão de TI no governo e nos modelos de empresas estatais de TI, faremos uma análise histórica da utilização e do desenvolvimento de TI na gestão pública brasileira. Para isso, além de pesquisa bibliográfica, foi realizada uma entrevista em profundidade com Gustavo Gama Torres, gestor de TI, funcionário do SERPRO, e atual professor da PUC-MG. Em seguida, olharemos em detalhe as principais instruções normativas que regem o desenvolvimento de software no governo federal e as analisaremos a luz das melhores práticas levantadas no capítulo 2. Nesta etapa entrevistamos a equipe responsável, dentro da Secretaria de Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), pela elaboração dessas normativas e orientação a todos os departamentos de TI dos órgãos da Administração Pública Federal (APF).

No quarto capítulo, ainda no esforço de identificar as dificuldades encontradas pelos gestores para adotarem melhores práticas de desenvolvimento de seviços digitais, selecionamos dois estudos de caso que tem, em comum, a experimentação de modelos inovadores de contratação de TI. Análise dessas iniciativas, que se esforçam para se aproximar às mesmas melhores práticas que são expostas neste trabalho, deve nos permitir ter uma visão mais concreta das dificuldades vividas por esses gestores. A primeira será o projeto de desenvolvimento do Portal de Serviços do governo federal brasileiro, que contratou uma empresa que é referência internacional no desenvolvimento de projetos a partir de uma abordagem lean e ágil. Nesta etapa também realizamos entrevistas em profundidade com a equipe da do MPOG, responsável pelo projeto, e com a equipe da empresa contratada. Em seguida fazemos uma análise comparada deste estudo de caso com o quadro de melhores práticas proposto no segundo capítulo a partir das experiências de mercado e de governos internacionais.

No segundo caso não estudaremos o desenvolvimento de um serviço digital específico, mas acompanharemos a equipe do Ministério das Relações Exteriores no processo de construção de um Termo de Referência para a contratação de uma “fábrica de software”, rebatizada de “ateliê de software” para que tivesse um nome mais de acordo com o entendimento que o órgão construiu sobre como os serviços digitais deveriam ser desenvolvidos. Investigamos as críticas que os gestores de TI daquele órgão possuem em relação às metodologias de desenvolvimento e às métricas normalmente utilizadas na Administração Pública Federal e quais foram as soluções e dificuldades encontradas para modificar o seu modo de trabalho. Para este estudo de caso foi realizada uma entrevista em profundidade com o gestor responsável pelo desenvolvimento dos serviços digitais do órgão e análises da documentação gerada no processo licitatório, em especial o Termo de Referência.

No quinto capítulo apresentaremos, de forma sintética e consolidada os principais desafios encontrados pela gestão de TI no governo federal brasileiro no desenvolvimento de serviços digitais e apontaremos possíveis caminhos para enfrentá-los. Para isso, além de uma reflexão acerca de dos principais pontos acumulados ao longo da pesquisa, realizamos mais uma entrevista complementar em profundidade com Diego Aguilera, Coordenador Geral de TI do Ministério da Cultura, que também vem experimentando novos modelos de gestão de TI, e com Wagner Araújo, do Departamento de Governança e Sistemas de Informação da nova Secretaria de Tecnologia da Informação do MPOG.

Por fim, destacaremos os pontos de conexão entre os achados desta pesquisa com as recentes iniciativas importantes do MPOG, que vão na direção de requalificar a gestão de TI no governo federal, como o desmembramento da Secretaria de Logística e TI em uma Secretaria dedicada exclusivamente a TI e a já mencionada Política de Governança Digital.

As principais contribuições que esperamos dar com esta pesquisa são o quadro proposto de melhores práticas, que apresentaremos no final do segundo capítulo, e uma visão clara, consistente e estruturada de quais são os principais desafios a serem enfrentados pela gestão de TI no governo federal, com o intuito de melhorar o qualidade dos serviços digitais entregues pelo governo à sociedade.

1Decreto 8.638, de 15 de janeiro de 2016. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2016/Decreto/D8638.htm>. Acessado em 18/01/2016.

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