3.3 Análise crítica da IN04

Ao compararmos o conjunto de boas práticas incorporadas a partir da IN04 às boas práticas extraídas das experiências americanas e britânicas (Quadro 4), é preciso, antes de mais nada, pontuar algumas diferenças importantes. Em primeiro lugar, o objeto da IN04 é referente a toda contratação de soluções de TI, seja desenvolvimento de software, aquisição de impressoras, suporte técnico, e qualquer outro bem ou serviço de TI. Já as melhores práticas advindas das experiências internacionais dizem respeito apenas ao desenvolvimento de serviços digitais,.

Em segundo lugar, as boas práticas acumuladas pela SLTI foram consolidadas em uma Instrução Normativa, ou seja, não são apenas recomendações, mas sim obrigações que todos os órgãos ligados ao SISP devem seguir. Nas experiências americanas e britânicas, estamos falando apenas de recomendações, com um órgão central que ajuda os demais departamentos a aplicá-las.

Em terceiro lugar, enquanto as melhores práticas levantadas no capítulo anterior se focam nas metodologias de desenvolvimento de serviços e softwares, a IN04 se foca nos processos administrativos, no planejamento e na gestão de riscos.

Cabe, então, a esta análise, avaliar a viabilidade de se seguir as melhores práticas de desenvolvimento de serviços digitais dentro das regras estabelecidas pela IN04 e, também, pela Lei 8.666/93.

Como vimos, a IN04 não entra no mérito na metodologia de trabalho e no modelo de gestão do contrato de desenvolvimento de software. Se olharmos para as atividades prevista na IN, após a realização da reunião inicial, temos o encaminhamento da ordem de serviço e, logo em seguida, o recebimento do objeto pela empresa contratada. Ou seja, todo o desenvolvimento do projeto não é preocupação da IN, que apenas prevê a elaboração dos modelos de gestão e de execução do contrato, mas não entra no mérito de como devem ser esses modelos.

Portanto, em uma primeira análise, poderíamos rapidamente assumir que qualquer metodologia de desenvolvimento seria compartível com a IN e, logo, seria possível aplicar todas as melhores práticas propostas neste trabalho dentro de um contrato regido sob essa normativa. Esta conclusão não é totalmente incorreta, porém é preciso analisar quais são as práticas recorrentes que a IN04 acabou gerando e reforçando entre os gestores de TI a medida que os órgãos de controle as validavam.

Se pegássemos para analisar o ciclo de desenvolvimento de um serviço digital qualquer, certamente ele poderia ser encaixado sem dificuldades nas etapas previstas pela IN04. A demanda partindo de uma área requisitante; a área de TI auxiliando a fazer uma análise dos caminhos possíveis, dos riscos e a desenvolver o projeto básico; a seleção de um fornecedor e o acompanhamento do projeto. Todas etapas que parecem fazer sentido para o desenvolvimento de um serviço digital. No entanto, a prática recorrente não é esta. Como todas essas etapas consomem muito tempo, em especial a seleção de fornecedor, a prática comum nas áreas de TI é fazer um grande contrato “guarda-chuva” de desenvolvimento de software, sob o qual são desenvolvidos todos os projetos. São as chamadas “fábricas de software”, que são contratos cujos objetos não são aplicações específicas, mas uma quantidade de esforço em desenvolvimento de software, que serão alocadas em diferentes projetos ao longo de sua vigência, em diferentes ordens de serviço. Esta quantificação do esforço é feita normalmente por meio de “pontos de função”1, métrica utilizada para dimensionar o esforço necessário para o desenvolvimento de uma aplicação por meio de suas características técnicas.

Neste cenário, seguindo as orientações da IN04, a área de TI deve indicar um fiscal técnico do contrato e será nomeado um gestor do contrato, usualmente também da área de TI, já que este contrato atenderá diversas áreas requisitantes diferentes e o único ponto em comum entre todas elas será a área de TI. Com a realidade de equipe reduzida presente em todas as áreas de TI dos órgãos públicos da APF, este fiscal e este gestor terão uma quantidade grande de projetos para acompanhar e não terão condições de se envolver profundamente em nenhum deles, cabendo, muitas vezes, ao próprio requisitante se relacionar diretamente com a fábrica de software contratada, sem orientação e acompanhamento adequado. Vê-se, portanto, que a IN04 institui uma gestão de soluções de TI orientada a contratos, e não a projetos.

Troncoso, um dos responsáveis pela elaboração da IN, concorda com este diagnóstico e avalia que isso poderia ser evitado caso o órgão tivesse um planejamento mais estruturado, que o permitisse celebrar contratos específicos para o desenvolvimento de suas principais soluções de software, e não colocasse tudo em um grande contrato de escopo aberto. Segundo ele, é preciso entender que a contratação de TI, que é a preocupação da IN04, é apenas uma pequena parte do projeto, e não o projeto como um todo. “O problema é o seguinte: é você ter a visão de que a contratação é o projeto. Essa visão é errada, distorcida.”2 É preciso que o órgão tenha uma visão sistêmica dos seus principais projetos e encaixe a contratação de TI dentro de um planejamento mais amplo.

Dentro dos contratos de fábrica de software, existem muitas tentativas de aplicar algumas das melhores práticas de desenvolvimento, em especial as metodologias ágeis de desenvolvimento. As experimentações de contratação de desenvolvimento de software com metodologias ágeis não são novidade. O próprio Tribunal de Contas da União (TCU) já se posicionou a respeito quando, em 2013, realizou um levantamento3 sobre a aplicação de metodologias ágeis em desenvolvimento de software. Por meio de visitas a instituições públicas que possuíam contratos desta natureza, identificou quais seriam os principais riscos associados a essas contratações. O Tribunal reconheceu alguns riscos nas práticas de contratação de metodologias ágeis, ressaltando que vários deles não são exclusivos desta metodologia, mas presentes também em outros métodos. Por fim, conclui que “as análises empreendidas no decorrer desta fiscalização demonstraram a viabilidade da adoção de metodologias ágeis em contratações destinadas ao desenvolvimento de software pelas instituições da APF, assim como outras tantas metodologias que têm sido amplamente utilizadas ao longo dos últimos anos4”.

A própria SLTI publicou recentemente o “Guia de Projetos de Software com Práticas de Métodos Ágeis para o SISP5”, com recomendações detalhadas de como se utilizar metodologias ágeis em conformidade com a IN04. O guia introduz conceitos como o Escritório de Projetos, responsável pela gestão de projetos, qualifica o fiscal requisitante do contrato como “Dono do produto”, figura central das principais metodologias ágeis, e acrescenta ainda outros papéis, como o líder de projeto e o coach6.

Conclui-se então que um dos principais requisitos para a adoção das melhores práticas – o desenvolvimento ágil – é viável dentro do conjunto legal e normativo da contratação de serviços de TI no Brasil. No entanto, devemos lembrar que esta é apenas uma parte de todo o complexo processo de desenvolvimento de serviços digitais e, normalmente, toda preocupação da governança de TI no governo, das normas e recomendações, se preocupam apenas com a execução desta pequena etapa, isolada de todo o processo. O próprio Guia de projetos de software com práticas de métodos ágeis traça bem claramente os limites de sua atuação:

A demanda por um projeto de software, em geral, nasce na área de negócio, passa pela gestão estratégica e de portfólio de projetos, onde sua viabilidade é avaliada, posteriormente são realizados os critérios de priorização e balanceamento, permitindo que projetos de maior valor para a organização sejam aprovados. Uma vez aprovado, o projeto entra na etapa de execução, ou seja, inicia-se a sua construção. Este Guia apresenta um modelo de referência para esta última etapa do projeto7.

É preciso olhar com atenção para este posicionamento do setor de TI no processo de desenvolvimento de soluções. Na interação com o “requisitante”, normalmente a área de negócio do órgão, a área de TI se coloca como fornecedor de soluções, que deve atender a uma demanda. Na interação com o fornecedor terceirizado, se coloca na posição de cliente e fiscal, que deve prezar pela boa execução do objeto conforme foi especificado pela área requisitante. A esta última, cabe o desenho do serviço e toda visão estratégica do projeto, cabendo a área de TI apenas o acompanhamento técnico e a fiscalização do contrato.

Se olharmos para este cenário a partir de nosso quadro de boas práticas, vemos que a utilização de metodologias ágeis pelos órgãos públicos não avança em vários pontos, a saber;

  1. Posicionamento da área de TI: continua sendo de fornecedor, que executa um escopo definido pelo cliente, e não de parceiro estratégico;

  2. Foco no usuário: o foco continua sendo a área requisitante, e não o usuário final do serviço;

  3. Decisões: continuam, por consequência, sendo orientadas a partir das ideias da área requisitante

Basicamente, o que percebemos, é que o processo será moldado de acordo com o modo de trabalho da área requisitante. Se o requisitante tiver experiência em desenvolvimento de soluções de TI, conhecimento dos princípios Lean, de metodologias ágeis, de desenvolvimento de produtos centrados nos usuários, e todas as outras melhores práticas, o projeto terá boas chances de se desenvolver dessa maneira. Caso contrário, a área de TI se limitará a garantir a entrega do que foi pedido. Se pensarmos a partir de um processo de transformação digital, conceito apresentado pelo GDS britânico, esse posicionamento não é suficiente, já que, via de regra, as áreas requisitantes não possuem servidores com conhecimento ou experiência em TI e, portanto, não se pode esperar que esta transformação parta delas.

Ainda assim, nesta análise das normativas brasileiras, estaríamos concluindo que elas são, sim, compatíveis com a aplicação das melhores práticas de desenvolvimento de serviços digitais. Desde que o projeto conte com pessoas capazes de colocá-las em prática, as normas e Leis não serão um obstáculo. O maior impeditivo seria, portanto, a qualificação dos servidores, e não eventuais restrições legais.

Outro ponto essencial que precisa ser analisado é o fato de as contratações de TI estarem sob a regulação da Lei 8.666/93, que estabelece para a seleção de fornecedores o critério de preço, ou critério de preço e técnica. A seguir detalhamos a Lei 8.666/93 e suas implicações para o desenvolvimento de serviços digitais.

A Lei 8.666/938, que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública, é inadequada para uma série de naturezas de contratos e acaba por dificultar o trabalho do gestor público, encarecer os processos de contratação e ainda assim não garante a qualidade dos serviços executados e nem inibe casos graves de corrupção e fraudes. (BRESSER-PEREIRA, 2011)

Já em 1998, Bresser-Pereira, então ministro da Administração Federal e Reforma do Estado escreveu:

Por que falhou a 8.666? Essencialmente, porque, ao adotar uma perspectiva estritamente burocrática, ao pretender regulamentar tudo, tirando autonomia e responsabilidade do administrador público, atrasou e encareceu os processos de compra do Estado e das empresas estatais, sem garantir a redução da fraude e dos conluios. Seu erro fundamental foi ter concentrado toda sua atenção na tarefa de evitar a corrupção, por meio de medidas burocráticas estritas, sem preocupar-se em baratear as compras do estado, nem permitir que o administrador público tome decisões. Partiu-se do pressuposto de que todo servidor público é corrupto e assim lhe foi retirada qualquer capacidade de negociação, deixando tudo por conta da Lei. Reduziu-se, assim, o espaço do administrador eventualmente corrupto, mas a custo altíssimo: tornou-se quase impossível que o administrador honesto – que é a maioria – faça a melhor compra para o Estado. Por outro lado, as possibilidades de acordos de preço entre fornecedores continuaram intocadas, uma vez que é impossível para uma Lei evitá-las através de procedimentos administrativos. A única forma de reduzir os cartéis é penalmente, e nessa área a 8.666 revelou-se surpreendentemente tímida.

Seu segundo erro foi usar como padrão, ou base de referência, a licitação de obras e serviços de engenharia. Ora, esse é um processo de compra complexo por definição, pois depende de projetos, de avaliação de competência técnica e de capacidade financeira. Não pode, portanto, servir de parâmetro para a compra de uma grande quantidade de outros bens e serviços padronizados e/ou de pronta entrega que o Estado está permanentemente comprando. Seu terceiro erro foi, ao procurar garantir corretamente o acesso dos pequenos às licitações, não ter assegurado ao Estado que a obra contratada seja concluída com segurança. Esse erro foi menos da Lei e mais de um veto que retirou da Lei qualquer exigência de verificação da capacidade técnico-operacional para se participar de uma licitação. (…)

Devido ao rigor formal da Lei, é impossível o edital perfeito, havendo, pois, sempre ensejo a impugnações meramente protelatórias. Qualquer empresa que perde a licitação pode entrar em juízo sem quase nenhum custo, uma vez que o ônus de demonstrar que não há irregularidade é da administração em vez de ser do demandante.” (BRESSER-PEREIRA, 2011, p.293)

Bresser-Pereira (2011) descreve bem a situação em que se encontra o gestor público, que fica praticamente sem garantia de que conseguirá contratar uma empresa competente, uma vez que existem poucas barreiras para qualquer empresa entrar na concorrência e, além disso, não há garantias de sua capacidade de entrega. Na contratação de empresas de desenvolvimento de software esta situação é especialmente problemática.

Durante sua gestão, no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, Bresser-Pereira foi um dos principais responsáveis por uma tentativa frustrada de reforma da Lei. O novo projeto desenvolvido visava modificação dos dispositivos constitucionais que possibilitasse a ruptura com a uniformização e unicidade das regras de licitação, promovida com a Lei 8.666. Inicialmente se propôs uma mudança radical e inovadora, no formato de uma nova Lei, muito mais simples e que estabelecia diferenças claras entre, por exemplo, projetos de engenharia e contratação de serviços denominados “padronizados”. No entanto, o projeto foi muito criticado e não ganhou apoio político do governo. Após algumas interações e uma consulta pública, o projeto final acabou não sendo votado na Câmara dos Deputados, e o esforço de reforma da Lei 8.666 terminou apenas com mudanças muito pontuais, atendendo interesses principalmente do setor da construção civil e de lideranças do Congresso com atuação no tema (FERNANDES, 2010).

No segundo governo Cardoso, se introduziu a modalidade de pregão, que barateou e simplificou os processos licitatórios, no entanto sem modificar a Lei 8.666. O pregão eletrônico foi introduzido em 2000 e passou a ser amplamente usado a partir de 2003, quando se tornou modalidade preferencial na administração pública.

Essa preferência também se aplica à contratação de desenvolvimento de softwares que, a princípio, a lei previa que fosse licitado por meio da modalidade técnica e preço, em que a seleção do fornecedor é feita a partir de uma média ponderada entre a pontuação da proposta técnica e da proposta de preço. No entanto, ao se introduzir o pregão para a contratação de serviços comuns, que são definidos como serviços “cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado”9, logo passou-se a entender que serviços de desenvolvimento de software, e de TI em geral, se enquadravam nessa regra por poderem ser especificados de maneira objetivas por meio de padrões técnicos amplamente utilizados no mercado, como protocolos de compatibilidade, velocidade de impressão (para impressoras), e metodologias de desenvolvimento e métricas como o RUP10 e os pontos de função11.

Apesar de, em teoria, o pregão eletrônico simplificar a agilizar o processo de contratação, a principal desvantagem desse procedimento é que a seleção do fornecedor é feita unicamente pelo critério de preço. Esse cenário pode atrair empresas que ganham o processo de seleção com valores bastante baixos, mas que, no decorrer do contrato, não são capazes de garantir qualidade na prestação do serviço. Sendo assim, é preciso que o gestor tenha muito cuidado e habilidade ao redigir o Termo de Referência, para tentar minimizar essa possibilidade e criar mecanismos que o permitam inabilitar empresas que notadamente não serão capazes de entregar serviços de qualidade.

Como veremos ao estudar o caso do Ateliê de software do Ministério das Relações Exteriores (MRE) no próximo capítulo, apesar de sempre haver um risco, é possível criar um processo de seleção que privilegie a contratação de profissionais qualificados para o projeto e, portanto, aumente a possibilidade de entrega de qualidade. A publicação de uma pesquisa salarial, por exemplo, permite que o gestor faça uma diligência a um cliente atual do fornecedor para avaliar, caso o salário proposto por ele seja menor do que o da pesquisa, se ele realmente consegue entregar os profissionais que diz que entrega por aquele valor. Se houver discrepância nos valores praticados, ou se os profissionais alocados não tiverem, comprovadamente, a qualificação e experiência declaradas, a empresa pode ser inabilitada. Veremos este exemplo em mais detalhe no próximo capítulo.

Para finalizar a reflexão em torno das normas e legislações que regem a contratação de desenvolvimento de serviços digitais, concluímos que elas em si não trazem nenhum impedimento formal a implantação de melhores práticas. No entanto, o que percebemos é que os gestores de TI, em geral, tendem a seguir modelos e recomendações já previamente testados e aprovados pelos órgãos de controle, o que gera práticas que são, em muitos casos, mais conservadoras do que a própria Lei. Existe muito receio em inovar e experimentar novos modelos de contratação e gestão de projetos e não cabe aos órgãos de controle propor inovação, mas sim avaliar e ajudar a construir esses novos modelos – mas a iniciativa precisa vir do gestor de TI.

A grande preocupação com planejamento e gestão de contratos de TI gera uma série de recomendações e práticas nesse sentido, mas deixa a gestão dos projetos bastante solta e sem orientação. Isso é, em parte, consequência do processo histórico que sempre posicionou a TI como algo externo à gestão, sendo ora contratada de empresas estatais, ora contratada de empresas privadas terceirizadas, o que esvaziou a gestão pública de inteligência em relação ao desenvolvimento de projetos de TI e a manteve com foco apenas em compras e gestão de contratos. O SISP tem papel fundamental, e o vem desempenhando, de orientar e auxiliar os gestores, criando manuais, guias, promovendo eventos e treinamentos para empoderar os gestores. É um trabalho essencial que deve ser potencializado no sentido de reposicionar a TI dos órgãos de um papel operacional para um papel estratégico.

Analisaremos no próximo capítulo duas experiências em que gestores de TI tentaram justamente este movimento, de se posicionar estrategicamente dentro de seus órgãos e executarem projetos com modelos inovadores de gestão.

1Ponto de função é uma metodologia utilizada para se estimar e acompanhar o desenvolvimento de software. A partir de critérios objetivos, é possível estimar quantos “pontos de função” determinada tarefa irá consumir e, portanto, quanto isso custará ao contratante. A principal vantagem desta metodologia é que, por ser única, permite a comparação dos valores praticados em pontos de função por diferentes organizações para problemas similares. Na administração pública federal é comum e recomendado que, além da fábrica de software, se contrate também uma empresa especializada em contagem de pontos de função para auditar as estimativas feitas pela fábrica e garantir que a metodologia esteja sendo seguida a risca e os valores praticados estejam dentro da média dos valores praticados pelo mercado.

2Entrevista com equipe da STI, disponível no ANEXO F.

3 Acórdão 2.314/2013-TCU-Plenário. Disponível em <http://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A24F0A728E014F0B2ECB8A00CC&gt;. Acessado 18/10/2015.

4Ibdem.

5 Guia de Projetos de Software com Práticas de Métodos Ágeis para o SISP. Disponível em

<http://www.sisp.gov.br/guiaagil/wiki/download/file/Guia_de_Projetos_Ageis_Final>. Acessado em 18/10/2015.

6Ibdem.

7Ibdem.

8Lei 8.666/93. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm>. Acessada em 18/10/2015.

9Lei n. 10520 de 17 de julho de 2002

10Rational Unified Process, metodologia de desenvolvimento de software criada pela IBM

11Nota Técnica no 02/2008 – SEFTI/TCU. Disponível em <http://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A24F0A728E014F0ADF50232727>. Acessado em 12/01/2016.

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