5. DESAFIOS PARA O DESENVOLVIMENTO DE SERVIÇOS DIGITAIS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO

Neste trabalho apresentamos algumas referências de melhores práticas para o desenvolvimento de serviços digitais dentro e fora de governos. Vimos como a metodologia de Lean Development está influenciando e sendo utilizada pelos governos estadunidense e britânico. Também analisamos as exigências legais impostas aos gestores de TI na administração pública federal brasileira, fazendo uma leitura crítica da Instrução Normativa número 4 e como ela pode, ou não, viabilizar a aplicação dessas melhores práticas. Por fim, analisamos duas experiências inovadoras no governo federal brasileiro que tentam se aproximar dessas práticas.

A experiência do desenvolvimento do portal de serviços do governo federal nos mostrou como a abordagem ágil pode melhorar a qualidade dos serviços desenvolvidos, melhorar a relação entre fornecedor e contratante e reduzir drasticamente o tempo de entrega de valor para a sociedade. A experiência do Ateliê de software do MRE nos deu uma boa referência de como criar o ambiente adequado para este tipo de abordagem dentro de todas as exigências legais impostas aos gestores de TI na administração pública federal.

A partir de agora faremos uma reflexão acerca das dificuldades e gargalos encontrados nas iniciativas brasileiras, apontando quais seriam possíveis respostas e caminhos para que o governo consiga se aproximar cada vez mais das melhores práticas e, por fim, consiga entregar melhores serviços digitais aos cidadãos, de maneira mais rápida e com um menor custo.

a) O primeiro ponto, que apareceu recorrentemente em todas as entrevistas realizadas, e que é pré-requisito para que qualquer outra mudança aconteça, diz respeito ao posicionamento da TI dentro do governo. Já analisamos como a visão da TI como área de logística, responsável por compra e suprimento de “soluções de TI” é resultado de um processo histórico e está consolidada na visão de grande parte dos gestores de TI.

A TI deve deixar de ser vista como “área meio”, como um fornecedor, e se tornar um braço estratégico da gestão pública, participando do desenho dos processos e da priorização das iniciativas de desenvolvimento de tecnologia. Esta mudança de postura está, de certa forma, começando a ganhar força. Wagner Silva de Araújo, diretor do Departamento de Governança e Sistemas de Informação da STI conta como a Secretaria vem trabalhando junto aos gestores para esta mudança.

Esse papel também é nosso, da Secretaria, provocar o colega, seja coordenador geral ou diretor de TI, que ele não aceite simplesmente as demandas da sua área finalística, mas questione aquela demanda. Questione do tipo “olha, para o negócio do meu ministério, Ministério da Cultura, por exemplo, qual é a melhor estratégia? eu simplesmente comprar de qualquer jeito, eu vou atender qual número de cidadãos interessados no tema com essa tua proposta em detrimento da proposta de outro secretário?”. Essa provocação os diretores e CGTIs olham pra nós com uma cara assim e falam “você vai comigo?”. Eles não estão acostumados com isso e a gente fala “vamos com você”. Mais do que isso, nós temos ido ao secretário executivo e contratualizado tudo com ele com esse método.1

Este posicionamento vai totalmente de encontro a visão expressa por Gustavo Maultasch, do MRE, quando ressaltou a importância da área de TI “aprender a dizer não”. Quando vemos esta mesma visão vindo do órgão responsável por orientar a gestão de TI em toda administração pública federal, confirmamos que não se trata apenas da visão pessoal de um gestor isolado, mas sim de parte de uma mudança em curso do posicionamento da TI em todo o governo.

Diego Aguilera, Coordenador Geral de Tecnologia da Informação do Ministério da Cultura, é mais um gestor de TI que compartilha dessa visão e começa a experimentar novos modelos dentro do seu órgão. Para ele, a área de TI atualmente não realiza pesquisa, desenvolvimento e inovação, “ela faz basicamente compra de tecnologias, de mão de obra, de licenças, de equipamentos, ou seja, ela tem uma operação logística de aquisição com base na Lei 8666 e isso vem já de muitas décadas.”2

Para mudar essa visão, é preciso também perceber que o governo pode ser um grande indutor de inovação tecnológica, não apenas acompanhando a evolução do mercado e comprando, mas também sendo protagonista, desenvolvendo tecnologia e demandando do mercado soluções inovadoras para os problemas complexos enfrentados pelo estado.

[o gestor público de TI] não acredita que ele próprio pode ser um indutor da inovação, que ele pode estar à frente da iniciativa privada, que ele pode estar à frente da sociedade ou que ele pode provocar ou romper com barreiras dentro do estado da arte. E não acreditar nisso é um tanto contraditório, porque nós estamos falando de um ator que é simplesmente o maior cliente do mercado de tecnologia.3

Aguilera chama a atenção para o fato dessa postura ter deixado o governo com muitos anos de atraso nas discussões em relação a tecnologia. Na visão dele, muitas práticas comuns na administração pública, como a utilização de pontos de função, e muitas dificuldades, como a adoção de software livre, já foram superadas pelo mercado há muito tempo.”Casas Bahia já não tem mais essa dificuldade. Você tem as grandes empresas do setor privado, como o Pão de Açúcar, já funcionando com software livre por entender que isso não só reduz custo, mas aumenta a segurança, facilita o processo de troca”4. Mais do que isso, mercado e academia já estão alguns passos a frente, discutindo desdobramentos da tecnologia que podem agregar muito mais valor aos problemas enfrentados, como a utilização de Big Data e algoritmos de inteligência artificial.

Um caminho possível para enfrentar esse atraso tecnológico pode estar dentro da própria estrutura do estado. Aguilera provoca a necessidade de uma maior integração com as universidades e institutos federais, que estão fazendo pesquisa de ponta mas que, em poucos casos, são aproveitadas diretamente pela administração. “Então você fica num apartheid teórico, onde eu entendo que a academia é uma coisa, e a burocracia é outra e você não consegue discutir. E pior, esse distanciamento coloca uma barreira gigantesca entre esses dois atores e a sociedade”5.

Araújo também concorda que é preciso fazer alianças com outros órgãos do governo. “Órgãos de controle são bons parceiros, mas nós queremos aqueles parceiros do governo que deram certo. Banco do Brasil. Banco do Brasil começou a fazer essas perguntas há 15 anos atrás. Começou a operacionalizar isso há 10 anos atrás”6.

Esta mudança de postura da TI no governo é um trabalho lento, já em curso, que deve ter várias frentes: mudança cultural dos gestores de TI, através da influência do SISP, revisão da formação dos profissionais da carreira de Analistas de TI, sensibilização dos dirigentes dos órgãos e parcerias com instituições públicas de ensino e pesquisa e empresas públicas bem sucedidas na área.

b) O segundo ponto diz respeito as instruções normativas que regem a contratação de desenvolvimento de software e as práticas que delas se originam. No capítulo 3 vimos como, com exceção as restrições impostas pela Lei 8.666/93 referente aos critérios de seleção de fornecedores, as demais normas e recomendações para a contratação de soluções em TI não são um impeditivo para a aplicação de melhores práticas de desenvolvimento de serviços digitais.

No entanto, vimos também que, ao orientar a gestão dos serviços digitais a contratos e não a projetos, a IN04 acaba por reforçar o papel da área de TI como uma área de logística, sem papel estratégico na formulação de processos e na inovação.

Assim como a Lei 8.666, que foi pensada a partir da contratação de serviços de engenharia e dita também as regras para contratação de serviços de TI, a IN04 foi elaborada para um leque amplo demais de serviços de TI, que incluem aquisição de licenças, compras de insumos e equipamentos de informática, contratação de suporte técnico e desenvolvimento de software. Em resumo, a IN04 não especializa a contratação de soluções de TI, identificando diferentes processos para diferentes naturezas de soluções, ela apenas cria uma camada burocrática que, supostamente, garante uma melhor rigidez no planejamento e execução dos contratos.

É preciso criar normatização específica para o desenvolvimento de serviços digitais ao cidadão, que pense na gestão a partir dos serviços, e não a partir dos contratos de TI, e que garanta o desenvolvimento contínuo e perene do projeto a partir de uma visão ampla de transformação digital, no qual o desenvolvimento de software e a contratação de TI é apenas uma das muitas etapas. Uma normatização que tenha como objetivo a elevação dos padrões dos serviços digitais e o desenvolvimento focado na satisfação do cidadão.

Esta normatização, como vimos no exemplo britânico, pode chegar até o ponto de que qualquer novo serviço lançado deve ser testado pelo próprio ministro responsável por ele – e ele tem que ser capaz de utilizá-lo. Deve prever o cuidado com a guarda e manipulação dos dados pessoais dos cidadãos e deve prever a participação dos usuários do serviço no seu desenvolvimento.

No que diz respeito especificamente ao desenvolvimento de software, poderíamos dizer que, no mundo ideal, você teria um contrato específico para o desenvolvimento de cada serviço. Este contrato teria as fases já previstas atualmente na IN04, de planejamento, seleção e gestão. No entanto é preciso levar em consideração que estaremos sempre subordinados as regras de contratação do governo federal, mais especificamente à Lei 8.666, e qualquer processo de contratação pode levar um tempo que inviabiliza a intenção que temos de dar agilidade ao desenvolvimento desses serviços. Ao mesmo tempo, existem outras aplicações mais simples, que também se encaixam no nosso conceito de serviço digital, mas que não necessitam de contrato próprio, como por exemplo uma consulta pública, um site para inscrições a um seminário ou curso, uma pesquisa de opinião, enfim, demandas pontuais de desenvolvimento de serviços simples que todo órgão tem. Sendo assim, é preciso que o órgão tenha, sempre disponível, força de desenvolvimento para conseguir dar resposta às demandas que serão devidamente elencadas e priorizadas pelo comitê de TI do órgão.

Para garantir essa força de desenvolvimento é preciso evoluir o modelo de fábrica de software, celebrando contratos que garantam ao órgão a possibilidade de ter equipes de desenvolvimento que poderão ser alocadas aos projetos, sob demanda, e que irão ser capazes de trabalhar segundo as melhores práticas e normas específicas criadas para o desenvolvimento de serviços digitais. Essas normas devem conseguir orientar a gestão do desenvolvimento aos serviços e não ao contrato. Deve entrar no mérito, por meio da própria normativa, ou de recomendações, das metodologias e métricas a serem utilizadas, orientando mais claramente o órgão no caminho a seguir. Os contratos de fábricas de software devem deixar de medir resultado por meio da entrega de pontos de função e passar a medir resultados por meio da entrega das melhores práticas de desenvolvimento e da satisfação do cliente – o cidadão.

c) O terceiro ponto diz respeito à infraestrutura. Este é um grande gargalo enfrentado pelos órgãos, em especial por aqueles que precisam disponibilizar serviços com uma potencial grande audiência. As alternativas utilizadas atualmente são ou manter sua própria infraestrutura, com salas cofre ou salas seguras, ou a contratação dos serviços de hospedagem das empresas estatais.

O primeiro caso gera um custo operacional bastante alto, já que o órgão tem que se preocupar com todos os aspectos, desde a compra de equipamentos, do ambiente adequado, a manutenção, a equipe especializada, backup, gerador de energia para casos de falha da rede, enfim, uma série de tarefas caras e complexas que estão bastante longe da missão da organização. Além disso, dificilmente é possível ter redundância das informações. Você pode ter redundância em mais de uma máquina, mas as duas estarão dentro da mesma sala. Se algo acontecer com aquela sala, o órgão pode ter perdas irreparáveis. Finalmente, mantendo uma estrutura própria, o órgão tem muita dificuldade em alocar recursos para serviços de grande audiência, ou que podem ter picos de audiência, como inscrições em editais, que tendem a ter uma grande demanda nas últimas horas antes do fim do prazo.

Já no segundo caso, que são as empresas estatais, os órgãos enfrentam a dificuldade de contratar serviços com preços e qualidade totalmente fora dos padrões do mercado. Além de muito mais caros, não oferecem os mesmos recursos que são comuns hoje no mercado, comprometendo, entre outras coisas, a possibilidade de a equipe de desenvolvimento experimentar práticas inovadoras como a entrega contínua. Esta dificuldade apareceu expressamente na análise do caso do desenvolvimento do portal de serviços.

É urgente a necessidade da atualização dos modelos de oferta de infraestrutura das empresas públicas para um modelo de infraestrutura como serviço, que dê mais flexibilidade e agilidade para os órgãos hospedarem seus serviços estratégicos. Por outro lado, é preciso avaliar quais são realmente os serviços que cada órgão considera estratégico e quais poderiam ser alocados em serviços comerciais, reduzindo drasticamente os custos, fomentando o mercado nacional e garantindo uma melhor entrega para a sociedade.

d) O quarto ponto diz respeito à equipe. A mudança na posição de TI dentro do governo não poderá ser alterada sem que haja equipe capacitada nos órgãos. Na maioria dos casos, os departamentos, diretorias ou coordenações gerais de TI ainda são muito reduzidos e utilizam praticamente todos os seus recursos para conseguir entregar os serviços básicos, como e-mail, computadores, impressoras e conexão à Internet. Além de aumentar quantidade, é preciso rever a formação da carreira de ATI para que esta reflita a nova visão da TI que está sendo construída dentro do governo, com uma atuação estratégica, voltada ao desenvolvimento de projetos e não apenas a compras e gestão de contratos.

e) O quinto ponto que este trabalho destaca como gargalos enfrentados para a excelência no desenvolvimento de serviços digitais pelo governo diz respeito à visão sistêmica dos serviços de governo. É preciso que haja uma orquestração para que os serviços desenvolvidos pelos diferentes órgãos sejam apresentados para o cidadão de uma maneira que faça sentido para ele, sem que ele precise entender qual é a organização administrativa do governo.

Este papel atualmente é desempenhado pelo MPOG, e o portal de serviços, cujo desenvolvimento foi analisado aqui, é o primeiro passo nesta direção. No entanto, é preciso evoluir rápido para serviços baseados em dados, que dialogam com os conceitos de dados abertos e governo como plataforma já apresentados neste trabalho, e que irão permitir uma integração mais transparente entre serviços, especialmente quando há dependência entre eles. Por exemplo, quando para se inscrever em algum programa do Ministério da Educação é preciso ter algum documento do INSS. Isso poderia ser resolvido de maneira transparente, de dentro do escopo do próprio serviço, sem que o cidadão precisasse interromper o processo e visitar outro serviço, de outro órgão, para conseguir continuar.

É preciso, também, fazer uma discussão profunda sobre a identidade digital do cidadão, garantindo que a comodidade de uma identidade única para acessar todos os serviços do governo não coloque em risco a privacidade e a soberania do cidadão sobre seus dados.

Além disso, é preciso problematizar os modelos de negócio que hoje existem a partir de dados de propriedade de empresas públicas, ou órgãos da administração pública. Os Correios hoje, por exemplo, vendem a base de dados de ruas e CEPs, assim como a Receita Federal vende a base de dados de CPFs e CNPJs para agências do governo. Esta política restritiva de acesso aos dados dificulta enormemente o desenvolvimento dos serviços e impede os órgãos de oferecer uma experiência muito mais rica ao cidadão.

f) O sexto ponto diz respeito à abertura e à participação. Logo no primeiro capítulo tomamos conhecimento do conceito de software livre, e vimos como ele é um exemplo emblemático das possibilidades de colaboração possibilitadas pela Internet e da mudança na maneira como a humanidade vem produzindo conhecimento. Vimos como o desenvolvimento distribuído pode ser mais rápido, seguro e eficiente do que o realizado a portas fechadas, já que quanto mais gente puder auditar e testar o software, menores são as chances dele apresentar problemas, ou falhas de segurança. A utilização de software livre ainda garante a soberania, ao se ter controle total das ferramentas utilizadas, e independência, temas que se tornam ainda mais estratégicos se pensarmos no uso governamental de tecnologia da informação. Vimos também como as experiências internacionais estudadas colocam a abertura como premissa obrigatória.

No entanto vimos também que, apesar de todo esse entendimento e de uma série de iniciativas formais, a adoção de software livre no governo federal brasileiro ainda é bastante tímida e incipiente. Muitos gestores de TI ainda têm receio e pouco conhecimento sobre o tema, ou, dentro daquela perspectiva de quem apenas se preocupa em comprar soluções de prateleira, entende, erroneamente, que o modelo de licenciamento não é importante e não deve ser limitado.

A abertura a que nos referimos diz respeito à mais do que o licenciamento do código-fonte do serviço, mas também à abertura do processo de desenvolvimento como um todo, chamando os cidadãos, que serão futuros usuários do serviço, para participar da sua construção, e permitindo com que outros atores, de dentro e de fora do governo, possam acompanhar, opinar e colaborar com o processo. Além disso, código-fonte aberto e publicado em repositórios públicos evita a geração de dependência do órgão em relação a um fornecedor, ou a um gestor específico. Ela organiza melhor a memória institucional e o acúmulo de conhecimento que foi gerado a partir daquele desenvolvimento não é perdido.

É preciso perceber que esta abertura é estratégica para impulsionar a qualidade dos serviços desenvolvidos a partir do entendimento de que o governo não tem todas as respostas para todos os problemas e que, quanto mais gente envolvida neste processo, maiores são suas chances de sucesso. Acrescente a esta abertura o investimento em dados abertos e uma abordagem de “governo como plataforma” e será possível engajar cidadãos, coletivos organizados, instituições, empresas e outros atores, que passarão a colaborar diretamente para o desenvolvimento do serviço, ou a criar seus próprios serviços derivados, tanto para fins cívicos como para fins comerciais.

O desenvolvimento de serviços digitais de maneira aberta e colaborativa deve ser a regra padrão para todos os casos, a não ser quando muito bem justificado. É preciso incorporar as práticas colaborativas de desenvolvimento para dentro da administração pública, não só para o software, mas para toda a construção do serviço.

g) O sétimo e último ponto, que não poderia deixar de ser citado, é o ainda baixo nível de inclusão digital do país. Como já vimos, apenas 50% dos domicílios possuem acesso a internet e este número é ainda menor na região Norte (35%) e nas áreas rurais (22%).7 Este, certamente, não é um desafio específico para o desenvolvimento de serviços digitais, e nem está relacionado aos processos de gestão, que foi o foco principal desta pesquisa, mas não pode ser ignorado já que nenhum serviço digital de escala nacional pode ser pensado sem levar essa realidade em consideração.

Dentro do que está ao alcance dos gestores de TI responsáveis pelo desenvolvimento de serviços digitais, conseguimos enxergar algumas maneiras de enfrentar este desafio que apareceram nas entrevistas realizadas. Em primeiro lugar, a utilização das novas possibilidades de interação trazidas pela TV Digital para a oferta de alguns serviços e, em segundo lugar, a realização de parcerias com bancos e empresas públicas para que se possa utilizar sua rede de pontos de presença espalhada pelo país para a oferta desses serviços através de terminais de autoatendimento, ou com a intermediação de um funcionário.

Este trabalho não estaria completo se não citasse a nova Estratégia de Governança Digital (EGD), prevista pela recém-lançada Política de Governança Digital8, e com previsão de publicação ainda em no início de 2016. Trata-se de um primeiro documento estratégico do governo federal brasileiro que começa a formalizar esta mudança necessária no posicionamento da TI nos órgãos. Ela substitui a atual Estratégia Geral de Tecnologia da Informação e Comunicações (EGTIC), utilizada para alinhar as iniciativas de TIC às estratégias do governo federal. Esta mudança é explicitada na justificativa de se passar de uma visão de governo eletrônico para uma visão de governança digital:

Decorridos 15 anos, o estágio do governo eletrônico no Brasil requer um reposicionamento das ações alinhado aos avanços da tecnologia e das demandas da sociedade. Assim, o conceito de governo eletrônico, que imbuía a ideia de informatizar os serviços prestados pelo governo para a sociedade, é expandido para o de governança digital, segundo o qual o cidadão deixa o polo passivo e se torna partícipe da construção de políticas públicas que já nascem em plataformas digitais, abrangendo não só a internet, mas também outros canais como a TV Digital. 9

A EGD é baseada em alguns princípios que vão, em grande parte, totalmente de encontro com os achados e recomendações desta pesquisa e, em seguida, apresenta objetivos e iniciativas concretas que podem e devem ser utilizadas como base para implementação de algumas mudanças importantes.

Abertura, transparência e governo como plataforma, apresentados já no primeiro capítulo deste trabalho, são alguns dos princípios apresentados como valores fundamentais, que devem orientar a tomada de decisão das organizações governamentais a partir de agora. Além destes também aparecem o “foco nas necessidades do cidadão” e os “serviços digitais por padrão”, ambos conceitos que aparecem fortemente nas melhores práticas defendidas por este trabalho.

O documento é, em seguida, divido em três eixos: Acesso à Informação, Participação Social e Prestação de Serviços. O eixo da do acesso à informação apresenta objetivos relacionados a transparência, ao uso de dados abertos e a segurança da informação e a proteção dos dados pessoais dos cidadãos. O eixo da participação social busca aumentar a participação na criação e melhoria dos serviços públicos, bem como no ciclo das políticas públicas; busca também aprimorar a interação direta entre governo e sociedade.

O eixo da prestação de serviços, que dialoga mais diretamente com nossa pesquisa, traz os seguintes objetivos: Expandir e inovar a prestação de serviços digitais; Melhorar a governança e a gestão por meio do uso da tecnologia; Facilitar e universalizar o uso e o acesso aos serviços digitais e; Compartilhar e integrar dados, sistemas, serviços e infraestrutura. As iniciativas estratégicas deste eixo trazem ações concretas que ratificam, em grande parte, as recomendações deste trabalho e podem servir como ponto de partida e justificativa para ações concretas propostas no capítulo anterior.

Neste último capítulo identificamos o que consideramos ser os principais desafios encontrados pelos gestores públicos de TI do governo federal brasileiro para desenvolver serviços digitais de qualidade, com agilidade, e que entreguem para os cidadãos uma experiência à altura da expectativa de uma sociedade cada vez mais habituada às tecnologias digitais.

Fizemos isso a partir da inspiração que os modelos ágeis e enxutos de desenvolvimento deram às experiências dos governos estadunidense e britânico, e da análise de como essas práticas foram incorporadas por experiências no governo federal brasileiro, dentro de toda a realidade da administração pública federal. Esta exploração, em conjunto com a análise da Instrução Normativa 4, foi o que nos permitiu identificar os principais gargalos na adoção das melhores práticas que foram propostas no Quadro 4.

Os principais desafios encontrados foram:

a) reposicionar a TI da logística para a estratégia;

b) revisar as normas legais para especializar o desenvolvimento de serviços digitais, que deve ter um processo específico, diferenciado das compras ordinárias;

c) ampliar a oferta de alternativas de infraestrutura de TI acessíveis para os órgãos, modernizando os serviços oferecidos pelas empresas públicas, tornando-os mais competitivos e identificando serviços que possam ser hospedados em soluções comerciais para reduzir custos e fomentar o mercado nacional;

d) ampliar e qualificar as equipes de TI para uma atuação voltada a gestão de projetos, e não apenas de contratos;

e) construir uma visão sistêmica dos serviços, para que se possa entregar ao cidadão uma experiência única de relacionamento com o governo;

f) garantir a participação da sociedade no desenvolvimento dos serviços, por meio do envolvimento do cidadão no processo, da abertura do código fonte e de uma abordagem de governo como plataforma.

g) considerar o grande grau de exclusão digital do país e encontrar alternativas para oferecer os serviços à parcela da população desconectada.

Nas considerações finais faremos um balanço da pesquisa, avaliando os quais dos objetivos propostos foram alcançados e identificando caminhos para futuras investigações que contribuam com nossa reflexão.

1Entrevista com Wagner Silva de Araújo, disponível no Anexo G

2Entrevista com Diego Aguilera, disponível no Anexo A

3 Ibdem

4 Ibdem

5 Ibdem

6 Entrevista com Wagner Silva de Araújo, disponível no Anexo G

7 Pesquisa TIC Domicílios, realizada pelo cetic.br. Disponível em <http://data.cetic.br/cetic/explore?idPesquisa=TIC_DOM>. Acessada em 23/10/2015

8 Decreto 8.638, de 15 de janeiro de 2016. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2016/Decreto/D8638.htm>. Acessado em 15/01/2016.

9 Minuta da Estratégia de Governança Digital da Administração Pública Federal 2016-16. Disponível em <http://www.sisp.gov.br/egd/wiki/download/file/Minuta_EGD>. Acessado em 16/01/2016.

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