3.1 Breve histórico da TI no governo brasileiro

Para termos uma melhor compreensão da forma como a TI se organiza hoje na administração pública federal é fundamental investigarmos o histórico da utilização de tecnologias da informação no governo, da criação das empresas estatais de processamento de dados, da criação dos órgãos reguladores e de todos os atores que influenciam em como o governo utiliza a tecnologia.

Um histórico completo e exaustivo certamente não é objeto desta pesquisa, por isso procuramos destacar apenas os aspectos mais importantes e que incidem diretamente sobre nossa pesquisa. Além disso, é preciso estar atento ao fato de que, ao buscar referências e ao fazer entrevistas sobre o tema, é impossível não estar sempre sujeito a uma forte carga ideológica, já que a história envolve, em grande parte, disputas técnicas, econômicas e até geopolíticas.

Ainda assim, este panorama histórico, sob o ponto de vista específico do problema que tentamos investigar, que são os modelos de desenvolvimento de serviços digitais dentro da administração pública, será muito valioso para compreendermos o contexto que nos trouxe a situação atual e, mais além, o que é preciso mudar.

A primeira empresa pública de Tecnologia da Informação do país, o Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO), foi criada pelo governo militar, vinculado ao Ministério da Fazenda, com a missão de melhorar a eficiência na arrecadação de impostos. Seu objeto era a “execução, com exclusividade, por processos eletromecânicos ou eletrônicos, de todos os serviços de processamento de dados e tratamento de informações, necessários aos órgãos do Ministério da Fazenda1”.

A reforma administrativa de 1967, com o Decreto-Lei 2002, deu mais autonomia as empresas estatais, ao criar esta modalidade até então inexistente na administração direta, com funcionamento idêntico ao setor privado. Seguindo o exemplo de outras áreas, como as telecomunicações, outras empresas públicas de processamento de dados foram criadas nos estados e em grandes cidades, como a PRODAM, no municípios de São Paulo.

A princípio, a opção por um modelo centralizado de empresa pública para o processamento de dados “baseou-se principalmente nas economias de escala proporcionadas pelo processamento centralizado” (SAUR, 1997).

Nos anos 60, devido às dimensões das máquinas, às complexidades dos programas e às limitações dos equipamentos periféricos de entrada e saída, o processamento de dados era centralizado, realizado aos lotes num grande computador central que arquivava os dados em unidades de disco ou de fita magnética. (DANTAS, 1989)

No entanto, alguns autores chamam a atenção de que não foram apenas aspectos técnicos que balizaram essa estratégia.

Foi introduzido um sentido reformista em algumas áreas do serviço público, auscultando a aspiração de um segmento da elite nacional, desejosa de superar o anacronismo ensejado de uma estrutura da economia ainda acentuadamente agrária, e sem perder de vista o ‘perigo do socialismo’. Algumas áreas do serviço público e alguns programas foram mantidos separados dos setores considerados atrasados e estimulados a buscar processos de gerenciamento semelhantes aos do setor privado, como forma de incrementar sua eficiência. (TORRES, 2000)

Os anos 1970, e parte dos anos 1980, foram períodos de grande crescimento econômico e político para essas empresas. Nesse período a informática ainda era algo bastante distante das pessoas não-técnicas. Os clientes e usuários dos órgãos públicos não tinham conhecimento para dialogar com os fornecedores.

A relação da empresa pública provedora de serviço com esse cliente-usuário era muito desbalanceada, com o provedor monopolista ditando as regras para o frustrado e impotente usuário. Essa frustração era reforçada principalmente pela demora de atendimento a qualquer demanda de novos sistemas (ou mesmo a mudanças nos existentes), e a impossibilidade prática de controlar prazos e orçamentos.” (SAUR, 1997)

Com a crise de financiamento da economia brasileira nos anos 1980, essas empresas foram levadas a buscar um status especial dentro do setor público e deixaram de ter a lucratividade como critério de avaliação da gestão. “Créditos especiais, monopólios e isenções fiscais, articulados com razões políticas e sociais ditando as decisões de investimento, fizeram os custos e a lucratividades apuradas, fictícios do ponto de vista do mercado” (TORRES, 2000).

Além disso, como narra Ricardo Saur, que foi secretário-executivo da Comissão de Coordenação das Atividades de Processamento Eletrônico (CAPRE) entre 1974 e 1979, e presidente do SERPRO entre 1986 1988, por terem flexibilidade de gestão e contratação, muitas empresas estatais de informática foram utilizadas para recrutamento de quadros políticos por seus dirigentes.

Enquanto essa prática ficava apenas restrita ao grupo de assessoria direta dos dirigentes, que com cada mudança de governo dava lugar a seus sucessores, nada de muito grave acontecia. Mas em (infelizmente) inúmeras administrações desde aquelas com pouca seriedade ou até as completamente corruptas, essas empresas pagaram um preço altíssimo, com danos quase irreparáveis tanto para sua situação econômico-financeira quanto em relação à sua reputação técnico-profissional perante seus usuários compulsórios. (SAUR, 1997)

O fato da empresa pública de informática deter monopólio sobre a prestação de certos serviços para órgãos governamentais cria um ambiente pouco favorável a inovação e a busca por melhores resultados. No entanto, como explica Gustavo Gama Torres, professor da PUC-MG, funcionário do SERPRO e ex diretor-presidente da Empresa de Informática e Informação do Município de Belo Horizonte (PRODABEL), esta situação acabou criando um ambiente de conforto tanto para a empresa quanto para os clientes governamentais:

Ambos, presos nos limites estreitos impostos pela pressão do caixa do tesouro, estariam impedidos de compor um plano consistente de modernização. Embora seja comum haver reclamações quanto a qualidade dos serviços, a situação tornou-se de interesse do establishment da burocracia governamental. Em um ambiente deste, ninguém é obrigado a perseguir resultados e não é possível estabelecer indicadores de desempenho. A EI (Empresa de Informática), apesar de ficar devendo em qualidade, mantém um certo status de “excelência” frente ao conjunto da ‘‘máquina’’, que se justifica na impossibilidade de fazer melhor pela ausência de meios. A burocracia dispõe de um ‘bode expiatório’ adequado para justificar seu baixo desempenho. Há pouca ou nenhuma iniciativa na requalificação do serviço público.” (TORRES, 2000)

Ainda hoje, SERPRO e DATAPREV possuem monopólio para a prestação de serviços estratégicos de Tecnologia da Informação. Por serviços estratégicos entendem-se os serviços que lidam com informações ou transações sensíveis à administração pública como, por exemplo, os dados de Imposto de Renda de todos os cidadãos brasileiros, ou cuja indisponibilidade pode impactar o funcionamento do órgão.

Em paralelo a evolução das empresas públicas, o governo também se organizou para definir políticas e tentar qualificar o uso das novas tecnologias em todos os órgãos da administração. O primeiro órgão a ser criado com essa função, em 1972, foi a Comissão de Coordenação das Atividades de Processamento Eletrônico (CAPRE), órgão interministerial cujo objetivo inicial era promover o uso mais eficiente dos computadores na administração pública e traçar uma política tecnológica para a área de informática.

Dentre as iniciativas da CAPRE, estava a de fomentar a indústria de computadores nacional. A Comissão convidou empresários do país a investir na fabricação de computadores mas não conseguiu nenhum adepto, já que o custo de entrada no mercado, para concorrer com as empresas estrangeiras que já atuavam no país, como IBM e Burroughs, era muito alto. Em 1976, a CAPRE decide estabelecer que a faixa de mercado para minicomputadores, microcomputadores e seus periféricos seria reservada para produtos fabricados com tecnologia nacional. (DANTAS, 1989)

Esta polêmica reserva de mercado, que durou até o início dos anos 1990, gerou, de um lado, um crescimento na indústria de TI nacional, com o surgimento de diversas empresas que passaram desenvolver seus próprios computadores. Este crescimento, formação de novos técnicos e profissionalização do setor, foi puxado em grande medida pelos bancos, que tinham necessidade de modernizar suas operações e esperavam resultados rápidos.

De outro lado, a prática de nacionalização de tecnologias, que consistia em importar equipamentos estrangeiros e aprender a reproduzi-los por meio da observação e da engenharia reversa, era visto por muitos como simples pirataria. Havia uma pressão externa e interna muito grande pela reabertura do mercado, já que a velocidade com que as tecnologias eram nacionalizadas era muito menor do que a evolução da tecnologia em si, e o país ia ficando cada vez mais atrasado. (DANTAS, 1989)

A antiga CAPRE, que foi substituída pela Secretaria Especial de Informática (SEI) em 1979, passou por várias transformações dentro do Ministério do Planejamento e do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, até chegar à Secretaria de Logística e TI, dentro do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Esta Secretaria foi responsável, entre outras coisas, por definir as políticas de uso e desenvolvimento de TI por todos os órgãos da Administração Pública Federal. Apenas em dezembro de 2015, quando finalizávamos este trabalho, a SLTI foi desmembrada e foi criada a Secretaria de Tecnologia da Informação (STI).

Este desenho institucional das empresas estatais e da relação do governo com o fornecimento de soluções em tecnologia da informação é bastante explicativo para entendermos o estado atual do uso de tecnologia pela administração pública. Desde os tempos da fundação do SERPRO, e do processamento de dados em grandes main-frames, a tecnologia era vista como um ator externo à gestão, um fornecedor de um serviço que não participava da estratégia, apenas recebia um conjunto de dados, processava, e devolvia.

Nos anos 1990, com a popularização dos computadores pessoais e das redes de computadores, deu-se início a uma fase totalmente nova, em que a tecnologia estava cada vez mais próxima do usuário final e da população em geral. Com isso, o abismo entre o cliente e os fornecedores das empresas de informática foi diminuindo gradativamente. O “processamento de dados” que era uma operação centralizada e de grande porte, foi dissolvido em grande parte pelas redes distribuídas de microcomputadores.

No entanto, a sensação de impotência do cliente, descrita por Saur (1997), que não conseguia controlar prazos e orçamentos, ainda é vivida hoje em dia por muitos gestores que se sentem rendidos na relação com os fornecedores quando negociam escopos e prazos de desenvolvimento. A área de TI, em muitos casos, ao terceirizar o desenvolvimento e focar todas as suas atenções na gestão do contrato, e não no desenvolvimento do projeto, acaba sendo o mesmo “bode expiatório”, descrito por Torres (2000), que exime dos gestores a responsabilidade pelo sucesso dos projetos de TI.

Em 1997, o decreto 2.2713, determinou que; “as atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e instalações serão, de preferência, objeto de execução indireta4”. Se por um lado esta mudança flexibilizou a contratação de TI, incentivando a contratação de empresas privadas, de outro reforçou a posição da TI ao lado de outras atividades não estratégicas, como limpeza e manutenção de prédios.

Historicamente, os órgãos responsáveis pela estratégia de TI do governo sempre estiveram muito próximos – ou eram os mesmos – que cuidavam das compras públicas e da logística. Até o final de 2015, como dissemos, a estratégia de TI era construída dentro da Secretaria de Logística e TI. Um dos resultados disso, apontado pelos gestores nas entrevistas realizadas como uma das maiores dificuldades na contratação de TI, é esta modalidade estar submetida a mesma legislação de compras de qualquer outro produto e serviço na administração pública, a Lei 8.666/935.

A Lei 8.666/93 estabelece critério preço, ou critério de preço e técnica, dificultando a definição de um objeto de licitação que contemple, por exemplo, o reconhecimento da satisfação de outros clientes quanto aos serviços prestados, constantes do currículo. Isto é mais dramático para áreas técnicas, como a TI (BEZERRA e DORNELAS, 2008).

Este panorama histórico nos permitiu perceber a maneira como a TI foi posicionada dentro da administração pública ao longo do tempo e nos ajudará a entender sua condição atual. Passaremos agora a analisar a fundo o impacto da IN04 e da Lei 8.666 na possibilidade de adoção das melhores práticas propostas (Quadro 4) pela gestão de TI do governo federal.

1 Lei nº 4.516, de 1º de Dezembro de 1964. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4516.htm&gt;. Acessado em 18/10/2015.

2Decreto Lei nº 200 de 25 de fevereiro de 1967. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0200.htm>. Acessado em 18/10/2015.

3 Decreto n. 2.271, de 7 de julho de 1997. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d2271.htm>. Acessado em 18/10/2015.

4Ibdem.

5Lei 8.666/93. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm>. Acessada em 18/10/2015.

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