Nesta seção faremos uma descrição dos procedimentos impostos pela IN04 a todas as contratações de TI pelos órgãos ligados ao SISP. Ao conhecer em detalhes todas as etapas que os gestores têm que cumprir, seremos capazes de, na próxima seção, avaliarmos seu impacto na possibilidade de aplicação das melhores práticas propostas (Quadro 4) no desenvolvimento de serviços digitais. O processo de contratação instituído pela IN04 se divide em três etapas principais:
• PCTI – Planejamento da Contratação de Soluções de TI;
• SFTI – Seleção do Fornecedor de Soluções de TI; e
• GCTI – Gestão do Contrato de Solução de TI.
O primeiro passo é dado quando uma área apresenta uma demanda para a área de TI de seu órgão. Esta demanda é oficializada por meio de um Documento de Oficialização de Demanda (DOD), entregue a área de TI pelo representante da área requisitante. A área de TI avalia o alinhamento do pedido ao planejamento e as prioridades expressas no PDTI do órgão e, se a demanda estiver alinhada, indica um representante técnico que irá compor a Equipe de Planejamento da Contratação e encaminha o DOD a área administrativa.
A área administrativa analisa o documento e decide motivadamente sobre a continuidade do processo de contratação. Se o processo for adiante, ela indica um representante administrativo e institui a Equipe de Planejamento da Contratação.
A primeira tarefa desta equipe é elaborar o Estudo Técnico Preliminar da Contratação. Neste estudo são levantadas as necessidades de negócio e tecnológicas da solução a ser contratada. Além disso, a equipe fará um levantamento das soluções disponíveis no mercado, incluindo softwares livres e softwares públicos disponíveis, para embasar a decisão de qual tecnologia deve ser contratada. A equipe também fará uma avaliação comparando o custo total de propriedade de cada uma das soluções encontradas.
Neste estudo também deve constar uma avaliação da disponibilização de recursos humanos ou tecnológicos, por parte do órgão, para a absorção da solução e a definição de mecanismos para que o fornecimento da solução de TI tenha prosseguimento em caso de interrupção do contrato.
Ao final do estudo, a equipe se posiciona em relação a viabilidade, ou não, da contratação. Caso o orçamento estimado seja superior a duas vezes o disposto no art. 23, inciso II, alínea “c”, da Lei 8.666/93, que estipula as modalidades de licitação de acordo com os valores estimados das contratações, o Estudo deverá ser encaminhado a autoridade competente, que decidirá pelo prosseguimento da contratação.
A Equipe de Planejamento da Contratação também terá a responsabilidade de desenvolver uma Análise de Riscos, identificando os riscos que possam comprometer o sucesso da contratação. Para cada risco, deve-se avaliar sua probabilidade e seus potenciais danos, assim como ações de prevenção e contingência.
De posse do Estudo Preliminar e da Análise de Riscos, a tarefa final da Equipe de Planejamento da Contratação é elaborar o Termo de Referência ou Projeto Básico. Este será o documento que balizará a contratação. Ele deve conter não só a descrição do objeto a ser contratado e seus requisitos, mas também define o modelo de gestão e execução do contrato, o cronograma físico-financeiro e os critérios para seleção do fornecedor.
Os modelos de gestão e execução definirão os processos e procedimentos de fornecimento da solução, como prazos e horários, a documentação mínima exigida, os papéis e responsabilidades de cada parte, os critérios de aceitação e os procedimentos de testes e inspeção. Basicamente, é nestes documentos que toda a dinâmica de trabalho será definida, e onde há espaço para o gestor decidir sobre as metodologias de trabalho que pretende aplicar ao projeto. Estes documentos são centrais na análise crítica que faremos a seguir.
A área de licitações do órgão será a principal responsável por, a partir do Termo de Referência ou Projeto Básico, fazer a Seleção do Fornecedor de Soluções de TI (SFTI). Este processo é regido pela Lei 8.666/93 e pode ser feito via licitação ou pregão eletrônico.
Por fim, a IN04 normatiza o processo de Gestão do Contrato (GCTI). Nesta fase, a Instrução se preocupa com 5 etapas principais:
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Início do Contrato – O contrato se inicia com a elaboração de um plano de inserção, que repassa a contratada todo o conhecimento necessário para a realização do projeto, e com a disponibilização dos recursos humanos e tecnológicos necessários para que o projeto seja realizado. A reunião inicial do projeto marca oficialmente o começo dos trabalhos.
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Encaminhar Ordem de Serviço – Nesta etapa o gestor do contrato encaminha as demandas de bens ou serviços de acordo com o Modelo de Execução do Contrato. Estas demandas devem conter: a) especificação do bem ou serviço; b) volume de serviço ou quantidade de bens; c) cronograma; d) identificação do responsável da área requisitante.
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Monitoramento da Execução – Nesta etapa detalha-se todas as atividades a serem realizadas a partir do recebimento do produto, ou de parte dele. Avaliação de qualidade, solicitação de correções, confecção de termos de recebimentos provisórios e definitivo, emissão de nota fiscal, entre outros, fazem parte desta etapa.
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Transição Contratual – Próximo ao final do prazo do contrato, é verificado o interesse de renovação. No caso de assinatura de contrato com novo fornecedor, será executado o processo de transição contratual, com vistas a minimizar o risco da descontinuidade de serviços ou fornecimento de bens.
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Encerramento do Contrato;
Por não haver um quadro sintético em nenhuma documentação oficial ou guias preparados sobre o assunto, elaboramos o quadro abaixo, a partir do “Guia de boas práticas em contratação de soluções de tecnologia da informação v 2.0”1 e da própria Instrução Normativa, com vistas a facilitar o entendimento do processo instituído por ela a medida que permite uma visualização rápida e sequencial de todas as etapas e atividades.
Quadro 5: Síntese das etapas e atividades introduzidas pela IN04 na contratação de soluções de TI
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Atividade |
Responsável |
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PCTI |
PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO DE SOLUÇÕES DE TI |
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PCTI-P1 |
Instituição da Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P1.1 |
Enviar DOD; |
Área Requisitante. |
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PCTI-P1.2 |
Avaliar o alinhamento ao PDTI; |
Área de Tecnologia da Informação |
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PCTI-P1.3 |
Enviar Solicitação de Atualização do PDTI ao Comitê; |
Área Requisitante da Solução |
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PCTI-P1.4 |
Indicar Integrante Técnico; |
Autoridade Competente da Área de Tecnologia da Informação |
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PCTI-P1.5 |
Analisar DOD; |
Autoridade Competente da Área Administrativa |
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PCTI-P1.6 |
Motivar o prosseguimento da contratação; |
Autoridade Competente da Área Administrativa |
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PCTI-P1.7 |
Indicar Integrante Administrativo; |
Autoridade Competente da Área Administrativa |
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PCTI-P1.8 |
Instituir Equipe de Planejamento da Contratação; |
Autoridade Competente da Área Administrativa |
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PCTI-P2 |
Estudo Técnico Preliminar da Contratação |
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PCTI-P2.1 |
Definir e especificar necessidades de negócio e tecnológicas; |
Integrante Técnico e Integrante Requisitante |
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PCTI-P2.2 |
Avaliar soluções disponíveis; |
Integrante Técnico e Integrante Requisitante |
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PCTI-P2.3 |
Analisar Custo Total de Propriedade; |
Integrante Técnico e Integrante Requisitante |
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PCTI-P2.4 |
Escolher solução de TI; |
Integrante Técnico e Integrante Requisitante |
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PCTI-P2.5 |
Justificar escolha da solução de TI; |
Integrante Técnico e Integrante Requisitante |
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PCTI-P2.6 |
Avaliar necessidades de adequação; |
Integrante Técnico e Integrante Requisitante |
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PCTI-P2.7 |
Avaliar e definir recursos materiais e humanos; |
Integrante Técnico e Integrante Requisitante |
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PCTI-P2.8 |
Definir mecanismos de continuidade; |
Integrante Técnico e Integrante Requisitante |
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PCTI-P2.9 |
Analisar viabilidade da contratação; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P2.10 |
Avaliar Estudo Técnico Preliminar. |
Autoridade Competente |
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PCTI-P3 |
Análise de Riscos |
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PCTI-P3.1 |
Identificar Riscos que Comprometem o Sucesso; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P3.2 |
Identificar Riscos de Não Atendimento das Necessidades; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P3.3 |
Identificar Probabilidade de Ocorrência; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P3.4 |
Identificar Danos Potencias; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P3.5 |
Definir Ações de Prevenção; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P3.6 |
Definir Responsáveis; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P3.7 |
Definir Ações de Contingência; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
|
PCTI-P3.8 |
Definir Responsáveis; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
|
PCTI-P3.9 |
Consolidar Informações; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P3.10 |
Avaliar Análise de Risco; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P4 |
Termo de Referência ou Projeto Básico |
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PCTI-P4.1 |
Definir Objeto; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P4.2 |
Justificar e Descrever a Solução de TI; |
Integrante Técnico e Integrante Requisitante |
|
PCTI-P4.3 |
Definir Requisitos; |
Integrante Técnico e Integrante Requisitante |
|
PCTI-P4.4 |
Especificar Requisitos; |
Integrante Técnico e Integrante Requisitante |
|
PCTI-P4.5 |
Definir Responsabilidades; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P4.6 |
Elaborar Modelo de Execução; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P4.7 |
Elaborar Modelo de Gestão; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P4.8 |
Elaborar Estimativa de Preços; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P4.9 |
Elaborar Adequação Orçamentária; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
|
PCTI-P4.10 |
Elaborar Cronograma Físico-Financeiro; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P4.11 |
Definir Regime de Execução; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P4.12 |
Definir o parcelamento da Solução de TI; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P4.13 |
Avaliar Necessidade de Separar Licitações; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P4.14 |
Estabelecer Discriminação dos Itens nas Propostas; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P4.15 |
Estabelecer Critérios para Seleção do Fornecedor; |
Integrante Técnico |
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PCTI-P4.16 |
Definir Participação de Consórcios e/ou Subcontratação ; |
Equipe de Planejamento da Contratação |
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PCTI-P4.17 |
Avaliar Necessidade de Audiência ou Consulta Pública; |
Área Requisitante da Solução ou Área de Tecnologia |
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PCTI-P4.18 |
Aprovar e Assinar Termo de Referência/Projeto Básico. |
Equipe de Planejamento da Contratação e Autoridade competente |
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SFTI |
SELEÇÃO DO FORNECEDOR DE SOLUÇÕES DE TI |
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SFTI-P1 |
Avaliar TR/PB; |
Área de Licitações |
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SFTI-P2 |
Revisar Tecnicamente; |
Área de Tecnologia da Informação |
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SFTI-P3 |
Confeccionar Minuta de Edital; |
Área de Licitações |
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SFTI-P4 |
Avaliar Minutas de Edital e Contrato; |
CONJUR |
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SFTI-P5 |
Revisar Recomendações Técnicas; |
Área de Tecnologia da Informação com participação do Integrante Técnico. |
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SFTI-P6 |
Revisar Recomendações Administrativas; |
Área de Licitações |
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SFTI-P7 |
Realizar Audiência Pública; |
Área de Licitações |
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SFTI-P8 |
Publicar Instrumento Convocatório; |
Pregoeiro ou Comissão de Licitação |
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SFTI-P9 |
Apoiar Tecnicamente a Resposta aos Questionamentos ou às Impugnações; |
Pregoeiro ou Comissão de Licitação com apoio técnico da Área de TI e do Integrante Técnico |
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SFTI-P10 |
Realizar Sessão Pública; |
Área de Licitações |
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SFTI-P11 |
Apoiar Tecnicamente a Análise e Julgamento das Propostas; |
Área de Licitações com apoio técnico da Área de Tecnologia da Informação e do Integrante Técnico |
|
SFTI-P12 |
Realizar Habilitação e Declarar Vencedor; |
Área de Licitações |
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SFTI-P13 |
Apoiar Tecnicamente a Análise e Julgamento dos Recursos; |
Área de Licitações com apoio técnico da Área de Tecnologia da Informação e do Integrante Técnico |
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SFTI-P14 |
Responder Demais Recursos; |
Área de Licitações |
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SFTI-P15 |
Adjudicar e Homologar; |
Autoridade Competente da Área Administrativa |
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SFTI-P16 |
Assinar Contrato; |
Autoridade Competente da Área Administrativa e Contratada |
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SFTI-P17 |
Destituir Equipe de Planejamento da Contratação; |
Autoridade Competente da Área Administrativa |
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SFTI-P18 |
Nomear Gestor e Fiscais. |
Autoridade Competente da Área Administrativa |
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GCTI |
GESTÃO DO CONTRATO DE SOLUÇÃO DE TI |
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GCTI-P1 |
Início do Contrato |
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GCTI-P1.1 |
Elaborar Plano de Inserção; |
Gestor do Contrato, Fiscais Técnico, Administrativo e Requisitante |
|
GCTI-P1.2 |
Elaborar Plano de Fiscalização; |
Gestor do Contrato, Fiscais Técnico, Administrativo e Requisitante |
|
GCTI-P1.3 |
Realizar Reunião Inicial; |
Gestor do Contrato |
|
GCTI-P2 |
Encaminhar Ordem de Serviço; |
Gestor do Contrato |
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GCTI-P3 |
Monitoramento da Execução; |
|
|
GCTI-P3.1 |
Receber Objeto; |
Fiscal Técnico do Contrato |
|
GCTI-P3.2 |
Confeccionar Termo de Recebimento Provisório; |
Fiscal Técnico do Contrato |
|
GCTI-P3.3 |
Avaliar Qualidade; |
Fiscais Técnico e Requisitante |
|
GCTI-P3.4 |
identificar Não Conformidades; |
Fiscais Técnico e Requisitante |
|
GCTI-P3.5 |
Avaliar Aderência aos Termos Contratuais; |
Fiscal Administrativo do Contrato |
|
GCTI-P3.6 |
Verificar Manutenção das Condições Classificatórias; |
Fiscais Técnico e Administrativo |
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GCTI-P3.7 |
Enviar Demandas de Correção; |
Gestor do Contrato, Fiscal Técnico |
|
GCTI-P3.8 |
Efetuar Correções; |
Contratada; Preposto |
|
GCTI-P3.9 |
Enviar Indicação de Glosa e Sanção; |
Gestor do Contrato |
|
GCTI-P310 |
Rejeitar lote; |
Gestor do Contrato |
|
GCTI-P3.11 |
Confeccionar Termo de Recebimento Definitivo; |
Gestor do Contrato, Fiscal Requisitante |
|
GCTI-P3.12 |
Autorizar Emissão de Nota Fiscal; |
Gestor do Contrato, Preposto |
|
GCTI-P3.13 |
Emitir Nota Fiscal; |
Contratada |
|
GCTI-P3.14 |
Verificar Regularidades Fiscais, Trabalhistas e Previdenciárias; |
Fiscal Administrativo |
|
GCTI-P3.15 |
Verificar Manutenção da Necessidade, Economicidade e Oportunidade; |
Fiscais Técnico e Requisitante |
|
GCTI-P3.16 |
Verificar Manutenção das Condições Definidas; |
Fiscais Técnico e Requisitante |
|
GCTI-P3.17 |
Encaminhar Pedido de Modificação Contratual; |
Gestor do Contrato |
|
GCTI-P3.18 |
Manter Histórico de Gestão do Contrato; |
Gestor do Contrato |
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GCTI-P4 |
Transição Contratual; |
|
|
GCTI-P5 |
Encerramento do Contrato; |
Nesta seção apresentamos, de forma descritiva, a IN04. Passaremos agora a uma análise crítica, tendo como referência as melhores práticas propostas no Quadro 4.
1Guia de boas práticas em contratação de soluções de tecnologia da informação v 2.0. Disponível em <http://www.governoeletronico.gov.br/sisp-conteudo/nucleo-de-contratacoes-de-ti/modelo-de-contratacoes-normativos-e-documentos-de-referencia/guia-de-boas-praticas-em-contratacao-de-solucoes-de-ti>. Acessado em 18/10/2015
ÍNDICE
- INTRODUÇÃO
- 1. ESCOPO DA PESQUISA E CONCEITOS BÁSICOS
- 2. MELHORES PRÁTICAS PARA DESENVOLVIMENTO DE SERVIÇOS DIGITAIS
- 3. DESENVOLVENDO SERVIÇOS DIGITAIS NO GOVERNO BRASILEIRO
- 4. ANÁLISE DE CASOS
- 5. DESAFIOS PARA O DESENVOLVIMENTO DE SERVIÇOS DIGITAIS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
- CONSIDERAÇÕES FINAIS
- REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
- GLOSSÁRIO
- ANEXO A – Entrevista com Diego Aguilera
- ANEXO B – Entrevista com equipe Thoughtworks
- ANEXO C – Entrevista com Gustavo Gama Torres
- ANEXO D – Entrevista com equipe do MPOG (Portal de Serviços)
- ANEXO E – Entrevista com Gustavo Maultasch
- ANEXO F – Entrevista com equipe da STI (IN04)
- ANEXO G – Entrevista com Wagner Silva de Araujo (STI)
